Definiciones constitucionales: Régimen de Gobierno – #112

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Negacionismo

Con esta Minuta Republicana iniciamos un ciclo de documentos que denominamos “Definiciones constitucionales”. Están especialmente diseñados para contribuir con una participación activa en la discusión constitucional. En esta ocasión hablaremos sobre el régimen de gobierno, el cual, sin duda alguna, será uno de los temas más relevantes que se discutirán en la Convención Constitucional.

¿Presidencialismo, semipresidencialismo o parlamentarismo?

Mucho se ha hablado en este último tiempo acerca de la posibilidad de reemplazar nuestro sistema presidencial por uno parlamentario o por uno semipresidencial. ¿Cuáles son las implicancias de este cambio? ¿Cuál es el mejor sistema de gobierno? Antes de contestar estas y otras preguntas corresponde hacer una breve descripción de estos sistemas.

El régimen presidencial, que hoy en día rige en nuestro país, tiene como características esenciales: (i) el principio de división de poderes: separación, autonomía e independencia relativa entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; (ii) El Presidente de la República es, a la vez, jefe de Estado y jefe de Gobierno; (iii) El Presidente nombra y remueve a sus ministros de Estado de forma discrecional; (iv) El Presidente es electo por el cuerpo electoral vía sufragio universal; (v) El Presidente puede pertenecer a un partido político distinto del de la mayoría del Congreso.1 Otros países con regímenes presidenciales son: Estados Unidos, Brasil, Argentina, Corea del Sur, Colombia, México, Rumania, entre otros.

Dentro de las características principales del régimen parlamentario se encuentran: (i) El Gobierno forma parte del Parlamento, tanto jurídica como políticamente; (ii) Como regla general, existe un Jefe de Estado que realiza funciones diplomáticas y de representación y un Jefe de Gobierno que conduce la administración; (iii) El Jefe de Gobierno tiene control preciso sobre el partido mayoritario del Parlamento, es decir, el titular de la función ejecutiva de gobierno pertenece al partido mayoritario (o a la coalición de partidos mayoritaria) del parlamento y (iv) El Poder Ejecutivo tiene la obligación en caso de un voto de censura del Parlamento. El Ejecutivo tiene responsabilidad política ante el Parlamento.2 Países como España, Alemania, Bélgica, Dinamarca, Australia, Nueva Zelandia tienen régimen parlamentario

Por último, dentro de las principales características del régimen semipresidencial se encuentran: (i) Estructura de autoridad dual, un jefe de Estado o presidente y un Jefe de Gobierno o Primer Ministro; (ii) Elección directa y popular del Presidente; (iii) El Presidente conserva relevantes facultades que le permiten un control político comparable al del sistema presidencial y (iv) El primer ministro tiene responsabilidad directa y está controlado por el Parlamento.3 Países como Francia, Rusia, Perú, Ucrania o Argelia tienen una especie de régimen semipresidencial.

Por supuesto que no existen formas de gobierno puras: todas las formas que existen hacen concesiones que permitirían ubicarlas entre el presidencialismo y el parlamentarismo. Su clasificación como una forma u otra de gobierno es, a fin de cuentas, una cuestión relativa.

Chile tiene un régimen de gobierno presidencialista. Más de una vez se ha comparado al Presidente de la República chilena con la figura de un rey. Tiene amplios poderes que, además de los específicamente ejecutivos, se extienden a los judiciales (conceder indultos, por ejemplo) y legislativos (la dictación de decretos con fuerza de ley o la iniciativa legislativa exclusiva en ciertos casos, por ejemplo).

Cada forma de gobierno tiene sus fortalezas y sus debilidades. Algunos han planteado que en Chile convendría instaurar un régimen parlamentario. Así, el cientista político radicado en los Estados Unidos, Arturo Valenzuela, que hace descansar una parte de su argumento en la crítica al presidencialismo chileno:

Los sistemas presidenciales son menos estables que los parlamentarios por- que son mucho menos aptos para sociedades con divisiones y conflictos sociales profundos, y aun peor, para sociedades donde aquellas divisiones se reflejan en un sistema de partidos políticos altamente competitivo y polarizado, donde ni el centro, ni la derecha o la izquierda domina de tal forma que se pueda llegar a una solución política mayoritaria. Como es muy improbable que el sistema de partidos políticos chilenos pueda cambiar, se desprende de este razonamiento que Chile tendría mayores posibilidades de lograr una democracia estable en el futuro con un sistema parlamentario.

Arturo Valenzuela. Hacia una democracia estable: la opción parlamentaria para Chile, p. 130.

Otros han planteado, en el marco del actual escenario de profunda desconfianza hacia las instituciones que se vive en el país, que a Chile le convendría un régimen semipresidencial. Así, el senador Allamand ha dicho: “En tal escenario un poder ejecutivo desligado del poder legislativo, en que éste último desempeña solo deslavadas tareas de colegislador y aquellas propias de la fiscalización, será cada vez más débil. Lo que se necesita es un Congreso que ayude efectivamente a gobernar y que asuma responsabilidades políticas en la dirección del gobierno”.4 Sin embargo, a juicio del profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Católica, Sebastián Soto, no sería fácil instaurar este régimen en Chile:

Me parece que Chile no aguantaría un sistema de distribución del poder en el que el Presidente no tenga atribuciones para decidir, que son aquellas que la ciudadanía tradicionalmente le ha demandado. Ello disociaría aún más a quienes ejercen poder de los ciudadanos que les reclaman soluciones.

Sebastián Soto. El semipresidencialismo en Chile

Obviamente, en esta materia hay un margen amplio para la discusión. Pero a la luz de la tradición constitucional chilena, el presidencialismo tiene un lugar destacado que parece avenirse mejor con el ethos republicano. Así se expresaba Diego Portales en una carta a su colega Cea, en que preguntándose qué le conviene más a Chile, si una democracia o una monarquía, responde:

La República es el sistema que hay que adoptar; ¿pero sabe cómo yo la entiendo para estos países? Un Gobierno fuerte, centralizador, cuyos hombres sean verdaderos modelos de virtud y patriotismo, y así enderezar a los ciudadanos por el camino del orden y de las virtudes. Cuando se hayan moralizado, venga el Gobierno completamente liberal, libre y lleno de ideales, donde tengan parte todos los ciudadanos. Esto es lo que yo pienso y todo hombre de mediano criterio pensará igual.

Carta de Diego Portales a José M. Cea, marzo de 1822. Disponible en: http://www.memoriachilena.gob.cl/archivos2/pdfs/MC0001800.pdf

Con todo, esto no quiere decir que el sistema presidencialista actual no pueda ser perfeccionado. En la actualidad, la simultaneidad de las elecciones parlamentarias con la primera vuelta presidencial tiende a producir «un Congreso multipartidista con poca disciplina y escasos incentivos para colaborar. Es debido a estas reglas, en parte, que los chilenos no han podido acordar reformas en materias relevantes como pensiones y salud».5 De este modo, si las elecciones parlamentarias se llevaran a cabo tiempo después de la segunda vuelta presidencial el apoyo al primer mandatario se podría traducir de forma más nítida en las elecciones parlamentarias.

La misma experiencia que Chile tuvo con el régimen parlamentario que hubo entre 1891 y 1925 debería llevarnos a ponderar con mucho escepticismo la ampliación de la injerencia del Congreso en el ámbito de las funciones ejecutivas. De hecho, la misma estabilidad política que promete el régimen parlamentario, por la más activa participación de los parlamentarios en las responsabilidades de gobierno, tendría que ser puesta en duda después de conocer con mayor detalle esos 34 años del parlamentarismo chileno.

Formas de gobierno y mecanicismo político

Un peligro a eludir cada vez que se discute sobre el régimen de gobierno que más le conviene a Chile es el de creer que, encontrándolo, se resolverán todos los problemas -o lo más importantes, por lo menos- como si se tratara de corregir las piezas de una máquina.

En muchos existe una marcada inclinación hacia la “ingeniería social”, esto es, una forma de buscar y proponer soluciones sociales basada en la idea de que la sociedad es un todo que responde homogéneamente, y casi físicamente, a una lógica de estructuras e incentivos, como si la virtud y el vicio no fueran variables a considerar en la propuesta.

Por supuesto que las grandes reformas estructurales importan, pero su evaluación no puede basarse principalmente en el éxito que han tenido en países distintos del nuestro, porque las circunstancias culturales, históricas, geográficas y políticas hacen que cada caso sea prácticamente único. ¿Nos conviene más el ejemplo norteamericano (presidencialista) o español (parlamentarista)? ¿Nos conviene más el ejemplo venezolano (presidencialista) o el italiano (parlamentarista)? No hay respuestas únicas a estas interrogantes.

Las divisiones que sacuden hoy a Chile no se van a superar con un cambio del régimen de gobierno. A lo más, podría esperarse una modulación en la forma en que dichas divisiones se expresan. Pero confiar un cambio de las estructuras la transformación del modo como nos entendemos y actuamos políticamente, es una ingenuidad positivista que debemos rechazar.

Conclusión

Después de revisar las funciones que componen el poder político y cómo su separación obedece a la conveniencia de limitar el poder a través de un control recíproco, hemos visto cómo su combinación produce distintas formas de organizar el gobierno.

Más allá de que se trata de una materia abierta a la discusión, no cabe desconocer dos puntos importantes. El primero, es el lugar que el presidencialismo tiene en la tradición cultural chilena. Este antecedente debe considerarse con cuidado, porque representa mucho más que un dato histórico: expresa el modo en que nos entendemos como sociedad política.

El segundo punto es el sano escepticismo con que debemos enfrentar la discusión sobre el régimen de gobierno, evitando a toda costa caer en un positivismo mecanicista que confía la transformación de las actitudes de las personas a cambios en las estructuras. Más allá de todas las estructuras, lo que verdaderamente hace que un gobierno sea de verdad republicano es la virtud.

Razones para el presidencialismo

 

Quiero argumentar a favor del presidencialismo por tres razones.

 

La primera es la realidad. Creo que es sano ser escéptico de las modelaciones teóricas que se alejan abruptamente de la tradición constitucional chilena. Más de dos siglos de historia muestran que la forma de ejercer el poder en Chile ha sido unipersonal. O dicho en palabras de Bravo Lira, creo que la Constitución no escrita, esa que se impone sobre la Constitución escrita, descansa en gran medida en la figura del Presidente. Me parece que Chile no aguantaría un sistema de distribución del poder en el que el Presidente no tenga atribuciones para decidir, que son aquellas que la ciudadanía tradicionalmente le ha demandado. Ello disociaría aún más a quienes ejercen poder de los ciudadanos que les reclaman soluciones.

 

La segunda es de diseño institucional. El diseño óptimo de cualquier esquema colectivo debe promover instancias de cooperación. Hoy un ministro coopera con el Presidente que lo designó, sea por convicción o por conveniencia. Pero los incentivos están correctamente ubicados para que exista cooperación. En un sistema semipresidencial tal cooperación se difumina.

 

Ello, ante todo, porque el Primer Ministro y el Presidente son dos figuras con vocaciones políticas que están, esencialmente, en competencia y no en cooperación. Pero además porque en un sistema semipresidencial, ¿con quién coopera el gabinete? ¿Con el Presidente o con el Primer Ministro? ¿Y los jefes de servicio o las autoridades ejecutivas en las regiones? Esta dicotomía se tornará paralizante. Es lo que pasa en muchos ministerios en los que la agenda del ministro se enfrenta a la del subsecretario. Cuando ello ocurre, más seguido de lo que se cree, pregunte usted a los funcionarios de ese ministerio qué hacen: básicamente nada; y así se evitan problemas. El sistema semipresidencial institucionaliza, de algún modo, esta competencia entre autoridades con vocaciones que se enfrentan y arriesga crear un sistema que incentiva la parálisis.

 

La tercera es desde la experiencia comparada. El semipresidencialismo francés es más teórico que real. Y lo que vive en estos meses España no parece ser un modelo a seguir. Más aun ahora que nuestro sistema electoral multiplicará los partidos políticos. Intuyo que elegir a ese Primer Ministro tomará varios meses y su permanencia en el cargo dependerá de unos pocos votos. En ese escenario, los fieles serán los menos.

 

Sebastián Soto. El semipresidencialismo en Chile

 

 

Referencias

 

1 cf. Informe de la Comisión Especial de Estudio del Sistema Político Chileno, creada por acuerdo de la Cámara de Diputados, de fecha 3 de abril de 2008, pp. 10-11.

2 Nota 1, pp. 11-12.

3 Nota 1, pp. 13-14.

4 Disponible en: https://www.t13.cl/noticia/politica/regimen-semipresidencial-y-posible-reeleccion-inmediata-propuesta-constitucional-allamand

5 Sergio Verdugo. Una mirada sistémica de la política

 

 

 

 

Formación Republicana

 

Todo republicano tiene el deber de formarse al mayor nivel posible. Si le dedicaras 1 hora de estudio al día a este tema (leyendo una página cada 5 minutos) en 7 días podrías tener una muy buena formación en torno a este tema. Te recomendamos la lectura de los siguientes escritos:

 

Día 1

·      Idea País. Hablemos de régimen de gobierno. Presidencialismo en Chile

Día 2

·      Bernardino Bravo Lira. Presidente y Gobierno en Chile: de la monarquía a la monocracia

Día 3

Día 4

·      Libertad y Desarrollo. Iniciativa exclusiva del Presidente de la República: orígenes e importancia

Día 5

Día 6

·      Sebastián Soto. El semipresidencialismo en Chile

·      Sergio Verdugo. Una mirada sistémica de la política

Día 7

 

The House of the Senate

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